10 Novembre 2021
Sospensione dell’attività imprenditoriale: requisiti, limiti e nuove procedure
Con la circolare n. 3 del 9 novembre 2021 l‘Ispettorato Nazionale del Lavoro fornisce le prime indicazioni operative (condivise dal Ministero del lavoro con nota n. 9686 dell‘8 novembre 2021) sulla portata innovativa dell‘art. 13 del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, che ha sostituito integralmente l‘art. 14 del Testo Unico Sicurezza sul Lavoro (decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81) in merito al nuovo provvedimento di sospensione dell‘attività imprenditoriale.
Finalità e competenza
La finalità del provvedimento evidenziata dalla circolare n. 3/2021 è solo quella “di far cessare il pericolo per la tutela della salute e la sicurezza dei lavoratori” (sebbene la norma ribadisca anche quella di “contrastare il lavoro irregolare”).
La competenza nell‘esercizio del potere di sospensione spetta al personale ispettivo dell‘Ispettorato nazionale del lavoro, ma lo stesso potere spetta anche “ai servizi ispettivi delle aziende sanitarie locali nell’ambito di accertamenti in materia di tutela della salute e della sicurezza del lavoro” (art. 14, c. 8, D.Lgs. n. 81/2008).
Provvedimento vincolato
La circolare n. 3/2021 cancella ogni forma di discrezionalità, in quanto il personale ispettivo deve ora adottare il provvedimento ricorrendo i nuovi presupposti individuati dalla norma, senza nessuna valutazione di tipo discrezionale (scompare, infatti, dal testo di legge “possono adottare” sostituito dal verbo “adotta”).
L‘INL, peraltro, sottolinea che nell‘adottare il provvedimento sospensivo gli Ispettori devono comunque valutare l‘opportunità di farne decorrere gli effetti in un momento successivo (“dalle ore dodici del giorno lavorativo successivo ovvero dalla cessazione dell’attività lavorativa in corso che non può essere interrotta”), secondo quanto previsto dall‘art. 14, c. 4, D.Lgs. n. 81/2008, richiamando testualmente la circolare n. 33/2009 del Ministero del lavoro. La circolare n. 3/2021 però ribadisce l‘esigenza di sospendere con effetto immediato le attività nelle quali “si riscontrino situazioni di pericolo imminente o di grave rischio per la salute dei lavoratori o dei terzi o per la pubblica incolumità”.
In particolare, secondo l‘INL, pur dovendo gli Ispettori fare salve “specifiche valutazioni da effettuarsi caso per caso”, il provvedimento di sospensione per motivi di salute e sicurezza deve essere, di norma, “adottato con effetto immediato”.
Sospensione per lavoro irregolare
La prima condizione per l‘adozione del provvedimento si realizza in caso di sospensione per lavoro irregolare cioè quando l‘INL riscontra che almeno il 10% dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro risulti occupato, al momento dell‘accesso ispettivo, senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro.
Nella circolare n. 3/2021 si evidenzia che rispetto al testo previgente la percentuale di lavoratori irregolari passa dal 20% al 10%, tuttavia non sono più considerati irregolari (ai fini della sospensione) i lavoratori per i quali non è prevista la comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro (ad es. coadiuvanti familiari, soci).
La percentuale del 10% va ancora calcolata sul numero dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro al momento dell‘accesso ispettivo, per cui la regolarizzazione dei lavoratori nel corso dell‘ispezione (anche quando la sospensione è adottata “su segnalazione di altre amministrazioni”, art. 14, c. 3, D.Lgs. n. 81/2008) deve essere considerata “del tutto ininfluente e pertanto il provvedimento andrà comunque adottato”.
Quanto ai lavoratori da conteggiare nella base di calcolo del 10% la circolare n. 3/2021 richiama anzitutto coloro che rientrano nella nozione di lavoratore di cui all‘art. 2 del D.Lgs. n. 81/2008, ribadendo i precedenti orientamenti forniti dal Ministero del lavoro (ad es. collaboratori familiari, soci lavoratori).
Da ultimo, l‘INL sottolinea l‘esclusione del provvedimento di sospensione per lavoro irregolare quando il lavoratore è l‘unico occupato dall‘impresa (c.d. microimpresa, art. 14, c. 4, D.Lgs. n. 81/2008).
Sospensione per violazioni di sicurezza
La circolare INL n. 3/2021 segnala che il provvedimento di sospensione in materia di salute e sicurezza va adottato “tutte le volte in cui sono accertate gravi violazioni in materia di salute e sicurezza individuate tassativamente” nel nuovo Allegato I al D.Lgs. n. 81/2008, sottolineando che il novellato art. 14 “non richiede più che le violazioni siano reiterate”, per cui per consentire l‘adozione del provvedimento è “sufficiente l‘accertamento di una delle violazioni contenute nel citato Allegato I” che espongono:
– a rischi di carattere generale: mancata elaborazione del documento di valutazione dei rischi, mancata elaborazione del Piano di Emergenza ed evacuazione, mancata formazione ed addestramento, mancata costituzione del servizio di prevenzione e protezione e nomina del relativo responsabile e mancata elaborazione Piano Operativo di Sicurezza (POS), omessa vigilanza in ordine alla rimozione o modifica dei dispositivi di sicurezza o di segnalazione o di controllo;
– al rischio di caduta dall‘alto: mancata fornitura del dispositivo di protezione individuale contro le cadute dall‘alto e mancanza di protezioni verso il vuoto;
– al rischio di seppellimento: mancata applicazione delle armature di sostegno, fatte salve le prescrizioni desumibili dalla relazione tecnica di consistenza del terreno;
– al rischio di elettrocuzione: lavori in prossimità di linee elettriche in assenza di disposizioni organizzative e procedurali idonee a proteggere i lavoratori dai conseguenti rischi; presenza di conduttori nudi in tensione in assenza di disposizioni organizzative e procedurali idonee a proteggere i lavoratori dai conseguenti rischi; mancanza protezione contro i contatti diretti ed indiretti (impianto di terra, interruttore magnetotermico, interruttore differenziale).
L‘INL ricorda che il provvedimento di sospensione per gravi violazioni di sicurezza opera ora a prescindere dal settore di intervento, stante il nuovo testo dell‘art. 13 del D.Lgs. n. 81/2008 che attribuisce anche all‘Ispettorato nazionale del lavoro, al pari delle Aziende sanitarie locali, il potere di svolgere attività di vigilanza e accertare eventuali illeciti in materia prevenzionistica. La circolare n. 3/2021 rileva quindi che rispetto alle violazioni indicate nell‘Allegato I il personale ispettivo potrà svolgere i dovuti accertamenti adottando i relativi provvedimenti di prescrizione ai sensi del D.Lgs. n. 758/1994 (riservandosi però di “fornire ogni necessario chiarimento con separata nota” circa i contenuti delle singole violazioni).
Inoltre, la norma seguita a prevedere che la sospensione per ragioni di sicurezza è adottata in relazione alla parte dell‘attività imprenditoriale interessata dalle violazioni (la Circolare n. 3/2021 richiama la Circ. n. 33/2009 e la nota n. 337/2012 del Ministero del Lavoro) o, “in via alternativa”, alle attività svolte dai lavoratori privi di formazione ed addestramento o del dispositivo di protezione individuale contro le cadute dall’alto (numeri 3 e 6 del nuovo Allegato I, violazioni che possono essere riferite e circoscritte alla posizione dei singoli lavoratori).
Allontanamento dei lavoratori
Gli Ispettori del lavoro devono comunque procedere ad allontanare il lavoratore irregolare dal luogo di lavoro, finché non sia stato regolarizzato (circolare Min. Lavoro n. 33/2009): in particolare, la sospensione per violazioni di sicurezza comporta l‘impossibilità per il datore di lavoro di avvalersi del lavoratore interessato fino a quando non interverrà la revoca del provvedimento. L‘INL precisa che, “trattandosi di causa non imputabile al lavoratore”, il datore di lavoro ha l‘obbligo di corrispondergli il trattamento retributivo dovuto e di versare la relativa contribuzione previdenziale.
Inoltre, la Circolare INL n. 3/2021 precisa che a fronte di un accertamento sulla contestuale presenza di più violazioni utili alla adozione del provvedimento di sospensione (“riferibili tutte all‘Allegato I ovvero in parte all‘Allegato I e in parte alla occupazione di personale irregolare”), il personale ispettivo deve adottare un unico provvedimento di sospensione della parte dell‘attività interessata dalle violazioni, ma ai fini della revoca si dovranno verificare la regolarizzazione di tutte le violazioni riscontrate e il pagamento delle somme aggiuntive riferibili a ciascuna. Pertanto, la sospensione dell‘attività lavorativa dei lavoratori interessati dalle gravi violazioni di sicurezza ricorre soltanto quando le violazioni concernenti la formazione, l‘addestramento o la mancata fornitura di DPI non sono accompagnate da altre violazioni da cui scaturisce la sospensione.
Misure per far cessare il pericolo per la sicurezza dei lavoratori
La crcolare INL n. 3/2021 sottolinea l‘importanza della previsione contenuta nell‘art. 14, c. 1, ultimo periodo, del D.Lgs. n. 81/2008, secondo cui insieme al provvedimento di sospensione dell‘attività imprenditoriale gli Ispettori del Lavoro possono imporre, unitamente al provvedimento di sospensione, ulteriori e “specifiche misure atte a far cessare il pericolo per la sicurezza o per la salute dei lavoratori durante il lavoro”: si tratta, in effetti, del riconoscimento di un potere generalizzato di disposizione agli Ispettori del lavoro nella materia prevenzionistica.
Nella circolare n. 3/2021 si richiama espressamente il provvedimento di disposizione di cui all‘art. 10 del D.P.R. n. 520/1955, presidiato sul piano sanzionatorio dall‘art. 11, comma 2, dello stesso D.P.R. (arresto fino ad un mese o ammenda fino a euro 413; Circ. INL n. 5/2020).
L‘INL evidenzia che la disposizione può trovare sempre applicazione, anche quando non ricorrono i presupposti per adottare il provvedimento di sospensione (es. allontanamento del lavoratore in caso di microimpresa).
Condizioni per la revoca
La circolare n. 3/2021 sottolinea come anche la revoca del provvedimento di sospensione sia stata modificata (art. 14, commi 9-10, D.Lgs. n. 81/2008), ribadendo che anche per la sospensione per lavoro irregolare deve essere verificata l‘avvenuta regolarizzazione dei lavoratori nonché la regolarizzazione anche sul piano degli adempimenti in materia di salute e sicurezza.
L‘organo di vigilanza che ha adottato il provvedimento può revocarlo, su istanza dell‘imprenditore sospeso, se sussiste anzitutto la regolarizzazione dei lavoratori irregolari, anche sotto il profilo degli adempimenti in materia di salute e sicurezza: su questo punto l‘INL richiama quanto precisato dal Ministero del Lavoro nella nota n. 19570/2015, per cui oltre all‘adozione della prescrizione obbligatoria, ai fini della revoca del provvedimento:
– quanto alla sorveglianza sanitaria deve essere effettuata la relativa visita medica, potendosi ritenere sufficiente la prenotazione di essa a condizione che i lavoratori interessati non vengano adibiti a mansioni lavorative per cui necessita il relativo giudizio di idoneità;
– quanto agli obblighi di formazione e informazione va verificato che sia stata effettivamente programmata l‘attività formativa del personale da regolarizzare in modo che si concluda entro 60 giorni, mentre l‘obbligo informativo dev‘essere comprovato da idonea documentazione sottoscritta dal lavoratore.
Con riferimento alle ipotesi di sospensione per gravi violazioni in materia di salute e della sicurezza del lavoro, ai fini della revoca, occorre accertare che il datore di lavoro abbia compiutamente provveduto al ripristino delle regolari condizioni di lavoro, adottando il comportamento oggetto di prescrizione obbligatoria (oltre alla rimozione delle conseguenze pericolose delle gravi violazioni di sicurezza, sebbene la Circolare n. 3/2021 non la richiami espressamente).
L‘INL segnala che, a differenza del passato, per effetto dell‘ampliamento delle competenze riconosciute dal novellato art. 13 del D.Lgs. n. 81/2008, “gli accertamenti relativi agli adempimenti in materia di salute e sicurezza, anche ai fini della revoca della sospensione, saranno effettuati in tutti i settori di intervento”.
Somma aggiuntiva
Con riguardo all‘ulteriore obbligo del pagamento di una somma aggiuntiva per ottenere la revoca della sospensione, la circolare INL n. 3/2021 precisa che il datore di lavoro deve provvedere al pagamento di una somma aggiuntiva “per ciascuna fattispecie di violazione riscontrata”:
– nelle ipotesi di sospensione per lavoro irregolare il soggetto sospeso deve pagare una somma pari a 2.500 euro fino a cinque lavoratori irregolari; a 5.000 euro se sono impiegati più di cinque lavoratori irregolari;
– nelle ipotesi di sospensione in materia di salute e sicurezza la somma aggiuntiva da pagare varia a seconda delle violazioni riscontrate secondo quanto indicato nell‘adottando decreto ministeriale e, nelle more, nell‘Allegato I al D.Lgs. n. 81/2008 con riferimento a ciascuna fattispecie di illecito previste in 3 soglie: euro 3.000, euro 2.500 oppure euro 300 per ciascun lavoratore interessato.
Se si riscontrano più violazioni l‘importo utile ai fini della revoca è dato “dalla somma di quanto indicato accanto a ciascuna fattispecie di cui all‘Allegato I e/o di quanto indicato dalla normativa in relazione all‘impiego di lavoratori irregolari”.
Inoltre, le somme aggiuntive sono raddoppiate se, nei cinque anni precedenti alla adozione del provvedimento, la stessa impresa è stata destinataria di un provvedimento di sospensione (art. 14, comma 9, D.Lgs. n. 81/2008). Sul punto la circolare INL n. 3/2021 evidenzia che, a fronte della adozione, nei cinque anni precedenti, di un provvedimento di sospensione a carico dell‘impresa sospesa, anche per la previgente normativa e per violazioni diverse da quelle accertate, si raddoppiano gli importi delle “somme aggiuntive”, evidenziando nel provvedimento la sussistenza della “recidiva” da cui scaturisce la maggiorazione degli importi.
Revoca con pagamento rateale
L‘INL sottolinea la confermata possibilità di ottenere (su istanza di parte) la revoca della sospensione mediante il pagamento immediato del 20% della somma aggiuntiva dovuta, mentre l‘importo residuo, con una maggiorazione del 5%, va versato entro i sei mesi successivi alla presentazione dell‘istanza di revoca: in caso di omesso o di parziale versamento dell’importo residuo nel termine fissato, il provvedimento di revoca costituisce titolo esecutivo per la riscossione dell‘importo non versato (art. 14, comma 11, D.Lgs. n. 81/2008).
Ricorso amministrativo
La circolare INL n. 3/2021 si sofferma anche sul quadro regolatorio relativo al contenzioso, sottolineando la possibilità di proporre ricorso amministrativo esclusivamente nei confronti dei provvedimenti di sospensione per lavoro irregolare (art. 14, comma 14, D.Lgs. n. 81/2008).
Nei confronti dei provvedimenti di sospensione adottati dall‘Ispettorato territoriale del lavoro per l‘impiego di lavoratori senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro è ammesso ricorso, entro 30 giorni (dalla notifica al datore di lavoro), all‘Ispettorato interregionale del lavoro territorialmente competente, il quale si pronuncia nel termine di 30 giorni (dalla presentazione del ricorso); la norma prevedere una ipotesi espressa di silenzio-accoglimento, per cui decorso inutilmente il termine di 30 giorni per la decisione il ricorso si intende accolto.
L‘INL segnala poi come il testo novellato dell‘art. 14 del D.Lgs. n. 81/2008 escluda qualsiasi contenzioso amministrativo per la sospensione in materia di sicurezza sul lavoro, precisando che in caso di inottemperanza alla prescrizione, è rimessa alla cognizione del giudice penale, per cui il decreto di archiviazione emesso a conclusione della procedura di prescrizione per l‘estinzione delle contravvenzioni a fondamento del provvedimento di sospensione (artt. 20 e ss. D.Lgs. n. 758/1994), ne determina la decadenza.
Nella circolare INL n. 3/2021 tuttavia si evidenzia che il provvedimento di sospensione adottato anche in ragione della riscontrata presenza di lavoratori irregolari rimane fermo, finché le condizioni di regolarizzazione non sono soddisfatte.
Comunicazione ad ANAC e MIMS
L‘INL segnala l‘ulteriore sanzione interdittiva prevista dalla norma, per cui per tutto il periodo di sospensione è fatto divieto all‘impresa di contrattare con la pubblica amministrazione (art. 14, comma 2, D.Lgs. n. 81/2008). A questo fine il provvedimento di sospensione deve essere “tempestivamente” comunicato all‘Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) e al Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, per gli aspetti di rispettiva competenza, al fine dell‘adozione del provvedimento interdittivo.
Quadro sanzionatorio
Quanto alla condotta del soggetto sospeso che non chiede la revoca e non rispetta la sospensione la norma stabilisce che sia punito (art. 14, comma 15, D.Lgs. n. 81/2008):
– con l‘arresto fino a 6 mesi nelle ipotesi di sospensione per le violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro;
– con l‘arresto da 3 a 6 mesi o con l‘ammenda da 2.500 a 6.400 euro nelle ipotesi di sospensione per lavoro irregolare.
La circolare n. 3/2021 nulla dice in merito alla circostanza che la pena pecuniaria per la sospensione per lavoro irregolare, prima della novella operata dal D.L. n. 146/2021, era prevista nell‘importo da 3.071,27 a 7.862,44 euro e in ipotesi di recidiva nel triennio, da 3.350,47 a 8.577,20 euro (per effetto della legge n. 145/2018).